Þátttökufjárhagsáætlunargerð


Þátttökufjárhagsáætlunargerð (e. participatory budgeting) á rætur að rekja til Brasilíu árið 1989 sem leið til þess að lýðræðisvæða fjárhagsáætlunargerð borgarinnar Porto Alegre og stuðla að ábyrgari stjórnarháttum. Markmiðið var að hleypa almenningi að ákvörðunum um það hvernig fjármunum borgarinnar væri ráðstafað og hver forgangsröðun útgjalda ætti að vera, frekar en að ákvörðunarvaldið væri eingöngu í höndum kjörinna fulltrúa eða embættismanna.

Porto Alegre er í dag fremur hagsæl borg á brasilískan mælikvarða. Aðferðinni hvar hrint í framkvæmd að frumkvæði Verkamannaflokksins (the centre-left Worker‘s Party) sem vildi eiga frumkvæði að umsnúningi í forgangsröðun útgjalda í borginni. Í sögulegu samhengi hafði opinbert fjármagn frekar runnið til efnaðri hverfa borgarinnar á kostnað innviðauppbyggingar í fátækari hverfum. Með því að bjóða borgurunum sjálfum að ræða hvaða málefni væru í forgangi í og í hvað ætti að verja fjármagni sáu fulltrúar verkamannaflokksins fyrir sér að nýting fjármunanna yrði sanngjarnari og þeir myndu renna þangað sem mest þörf væri til staðar.

Það ruglar marga að ólíkir hlutir eru stundum kallaðir þátttökufjárhagsáætlunargerð (Participatory Budgeting). Það er mikilvægt að rugla henni ekki saman við afmörkuð verkefni eins og Betri Hverfi í Reykjavík (og flestum öðrum verkefnum sem eru kölluð Participatory Budgeting í Evrópu) sem hafa mun lágstemmdari markmið og snúast ekki um heildarforgangsröðun. Þar býðst borgarbúum aðeins að koma með hugmyndir að verkefnum sem keppast um tiltölulega lágar fjárhæðir sem kjörnir fulltrúar hafa samþykkt að setja til ráðstöfunar fyrir Betri hverfi. Í alvöru þátttökufjárhagsáætlunargerð er í raun allt nema fastaútgjöld undir.

Mikilvæg atriði sem stuðla að því að þátttökufjárhagsáætlunargerð sé árangursrík eru samskipti, markaðssetning og að hún sé innbyggð í pólitíska ákvörðunarferlið. Þegar þátttökufjárhagsáætlunargerð er vel útfærð sýna rannsóknir að hún leiði til sanngjarnari skiptingu opinbers fjármagns; að borgarar upplifi meira gagnsæi, ábyrgð og traust á stjórnvöldum; og framfarir hvað varðar þátttöku jaðarsettra borgara. Einnig hefur sýnt sig að hún getur bætt afkomu og og lífsskilyrði þeirra efnaminnstu, auk þess sem frumlegar hugmyndir borgara geta leitt til raunverulegra og jákvæðra breytinga. Þó hefur þátttökufjárhagsáætlunargerð sína annmarka. Til að mynda getur spenna myndast milli almannasamráðsins og stofnana sem hafa ekki verið hannaðar til þess að vinna á annan hátt. Þetta getur bæði leitt til pólitískrar andstöðu og vandkvæða í innleiðingu. 

Engu að síður hefur reynslan um heim allan sýnt að að þátttökufjárhagsáætlunargerð býr yfir mátti umbreytinga sem getur aðstoðað við að virkja við hópa sem erfitt er að ná til og skapa með þeim heildrænar lausnir við áskorununum sem þeir standa frammi fyrir.

This image has an empty alt attribute; its file name is image-4.png

Þátttökufjárhagsáætlunargerð (ÞF hér eftir) á sem áður segir rætur að rekja til Porto Alegre og hefur síðan breiðst út til hundraða borga í heiminum. Þegar mest var var ábyrgð á ráðstöfun 130 milljón punda dreift til borgarbúa í Porto Alegre. Tíu þúsund íbúar tóku þátt í ferlinu, sem var í þremur lögum. Hverfisráð störfuðu í sextán borgarhlutum, þingum til að samhæfa hugmyndir þessara ráða og þátttöku fulltrúanna kosnum af hverfunum og þátttöku þeirra í samhæfingarfundum með borgarstjórninni.

Reynslan í Porto Alegra hefur víða verið álitin gríðarlega árangursrík hvað varðar að endurúthluta fjármagni til svæða sem hafa ríka þörf á því og bæta afkomu fólks á mörgum sviðum. Auk þess er hún álitin hafa aukið hlut kvenna, þjóðernisminnihlutahópa, lágtekjufólks og fólks með lágt menntunarstig í pólitískum framgangi.

Árið 2017 tapaði Verkamannaflokkurinn þó meirihluta í borginni eftir að hafa lengi haldið um valdataumana og ný íhaldssöm borgarstjórn stöðvaði ferlið. ÞF hafði fram af því orðið síóvinsælli á meðal stjórnmálamanna, sérstaklegra þeirra hægrisinnuðu. Þessi þróun undirstrikar áskoranirnar við það að breyta stofnanamenningu og þeirri valdauppbyggingu sem fyrir er til þess að gera þátttökulýðræði mögulegt, þar sem þeir í valdastöðum geta bundið enda á þau ferli sem efnt er til ef þeir túlka það sem ógn við vald sitt. Svipuð staða kom upp varðandi borgarafrumkvæði heilbrigðiskerfisins í Bretlandi (e. NHS Citizen Initiative) sem var sett upp árið 2012 til þess að samþætta rökræðukerfi inn í mótun heilbrigðisstefnu, en var síðan lagt niður þar sem það var skynjað sem ögrun við stefnumótendur í rótgrónum stofnunum..

Margskonar vandamál geta þó komi upp á í stefnumörkun af þessu tagi – þar á meðal skammtímahugsun og skortur á yfirsýn – sem stundum hrjáðu ÞF ferlið í Porto Alegre. Annar galli var að inni í ferlið skorti skorti virkni til þess að samþætta skoðanir borgara inn í langtímastefnumörkun. Þrátt fyrir þessa galla hafa rannsóknir sýnt fram á að yfir líftíma ferlisins hafi þróunarstig borgarinnar hækkað umtalsvert í samanburði við aðrar borgir og að fátækari hverfi í Porto Alegre hafi fengið til sín mun stærri hluta opinberrar fjárfestingar á hvern íbúa en áður, sem hefur haf jákvæð áhrif á lífsskilyrði þar. ÞF hafði einnig í för með sér ávinning fyrir embættismenn borgarinnar sem höfðu oft átt erfitt með að taka nauðsynlegar en erfiðar og oft óvinsælar ákvarðanir. Íbúar þurftu nú að horfast í augu við fórnarkostnaðinn og leitast við að finna lausnir sem væru ásættanlegri fyrir þá og nágranna þeirra.

This image has an empty alt attribute; its file name is image-5.png

Portúgal er fyrsta landið til þess að prófa ÞF á landsvísu. Þetta er gert vegna velgengi aðferðarinnar í höfuðborginni Lissabon, þar sem notast hefur verið við hana frá árinu 2008. Á fjárhagsárinu 2016-2017 var 2,5 milljónum evra úthlutað í verkefnið. Hér verður að hafa í huga að þessi upphæð er aðeins örlítið brot af fjárhagsáætlun Lissabon og mun lægri upphæð en var undir í Porto Alegre. Í Lissabon hefur þetta samráð farið fram á netinu, svipað og í Reykjavík en borgin hefur nú áætlanir um að af-netvæða („de-digitising“) ÞF og láta samráðið fara fram „auglitis til auglitis“ með það að markmiði að ná fram dýpri rökræðu og ná betur til hópa eins og ungs fólks, eldri borgara og innflytjenda. Það er líklegt að þetta þurfi að bíða þar til eftir heimsfaraldinn.

Reynslu Lissabon hefur verið lýst sem „hægri en samfelldri umbreytingu“. Hægferðin gæti reynst styrkur, þar sem tekist hefur að forðast bakslag íhaldssinna ólíktþví sem hefur gerst hjá örðum frumkvöðlum þátttökufjárhagsáætlunargerðar. Nálgun Lissabon er ólík á þann veg að ekki er lögð sérstök áhersla á málefni sem tengjast félagslegri samlögun (e. social inclusion), endurúthlutun auðs og því að bæta afkomu jaðarsettra hópa. Þetta gæti verið ástæðan fyrir minni pólitískri andstöðu.

Græn þátttökufjárhagsáætlun“ er nýtt verkefni þar sem borgarbúar taka ákvarðanir um hvernig fjármagni er útdeilt til þess að takast á við breytinguna yfir í grænu orku og byggja upp varnir gegn afleiðingum loftlagsbreytinga. Þetta er gott dæmi um hvernig hægt er að byggja upp stuðning við ÞF í gegnum stefnusvið þar sem víðtækur samhljómur er til staðar um að grípa þurfi til aðgerða. Þetta er málefni þar sem mikil samstaða mælist á meðal almennings í skoðanakönnunum – ólíkt almennum stjórnmálum.

ÞF er öflugt verkfæri en einnig brothætt, þar sem það treystir á víðtæka almenningsþátttöku og stuðning pólitískra pólitískra fulltrúa. Þegar dregið er úr verkefnum er að fjármagni getur það grafið undan lögmæti ferlisins í augum almennings. Samt sem áður hefur reynsla Lissabon sýnst fram á nytsemi ÞF og sýnt að þetta sé aðferð sem getur þróast með tímanum í jákvæðu samspili milli kjörinna fulltrúa og almennings.